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案情簡介

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原告李俊杰，男，1967年11月12日出生，漢族，湖南省岳陽華容人，住湖南省華容縣，系湘Ｆ×××××號車輛所有權人。

委托代理人李武衛，湖南碧灝律師事務所律師。

被告岳陽市君山區道路運輸管理所，住所地岳陽市君山區林角佬君交大廈二樓。

法定代表人徐德志，所長。

委托代理人周偉，岳陽市君山區法律援助中心律師。

原告李俊杰不服被告岳陽市君山區道路運輸管理所（下稱君山運管所）行政強制措施一案，于2016年9月29日向本院提起行政訴訟。本院于2016年9月29日立案后，于2016年9月30日向被告送達了起訴狀副本及應訴通知書。本院依法組成合議庭，于2016年10月20日公開開庭進行了審理。原告李俊杰及委托代理人李武衛，被告君山運管所法定代表人徐德志及委托代理人周偉均到庭參加訴訟。本案現已審理終結。

被告君山運管所于2016年9月14日作出湘君運管措施決定［2016］4號《君山區道路運輸管理所行政強制措施決定書》，認定原告李俊杰駕駛湘Ｆ×××××小轎車在未取得道路運輸經營許可的情況下，擅自從事道路旅客運輸經營，違反《中華人民共和國道路運輸條例》第十條的規定，依據《中華人民共和國行政強制法》第二十四條、《中華人民共和國道路運輸條例》第六十二條的規定，決定暫扣湘Ｆ×××××小轎車。

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原告觀點

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原告訴稱，2016年9月14日上午九時許，原告李俊杰駕駛湘Ｆ×××××小車途徑岳陽市君山區君山大道時，遭被告君山運管所所長徐德志為首的一行工作人員強行攔截。原告要求被告出示證件，被告所長徐德志拒絕。被告粗暴執法，在未經調查的情況下即以原告涉嫌非法營運，將原告的車輛拖至被告院內予以扣押。原告來到被告單位后，被告工作人員既未對原告進行詢問和調查，也未出具扣押車輛的決定書和清單。此后原告多次到被告單位要求返還車輛，均遭拒絕。2016年9月20日下午，被告作出”湘君運管登記決定［2016］號《證據登記保存決定書》。以原告涉嫌非法營運為由，決定對原告的湘Ｆ×××××小車作為證據保存至2016年9月21日。2016年9月22日上午，原告隨委托代理人一同至被告處，要求放車。被告所長以原告拒絕配合調查及登記期尚未到期為由，拒絕返還車輛。在原告的要求下，被告以2016年9月14日的名義向原告出具一份《君山區道路運輸管理所行政強制措施決定書》湘君運管措施決定［2016］4號違法扣押原告的車輛。扣押超出法定期限，其行為嚴重違反法律規定，故請求法院依法撤銷被告湘君運管登記決定［2016］號《證據登記保存決定書》和湘君運管措施決定［2016］4號行政強制措施決定，并賠償原告經濟損失2920元，以維護原告的合法權益。

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被告觀點

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被告君山運管所辯稱，一、被告李俊杰違法營運事實清楚，證據確鑿，應依法立案查處。2016年9月14日，李俊杰未取得道路運輸經營許可，擅自駕駛湘Ｆ×××××小轎車非法載客4人，收費35元/人，行至君山區景明路口時被執法人員查獲，依法應依《中華人民共和國道路運輸條例》第六十三條對其違法營運的行為立案查處；二、扣押原告車輛，于法有據，程序合法。被告嚴格按《中華人民共和國行政強制法》第十八條的規定執行，履行了告知義務，原告所訴沒有事實依據；三、湘Ｆ×××××車輛系因違法運營被依法扣押，且未超過法定期限，不存在賠償損失問題，請求法院依法駁回原告的訴訟請求。

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證據分析

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被告向本院提交了以下證據、依據：1、被告君山運管所組織機構代碼證、法人證書，法定代表人證明和原告身份證、駕駛證、車輛行駛證復印件，擬證明被告行政執法職權的主體資格和行政相對人身份；2、被告單位的立案審批表、實施行政強制措施申請書、羅軍、程永紅等人的交通運輸行政執法證、現場筆錄及照片、證據登記保存決定書、送達回證，擬證明被告實施行政強制措施程序合法；3、行政強制措施決定書、證人談某、劉某的身份證復印件、談某、張某、劉某詢問筆錄、劉某書寫的情況說明、張某手機截圖、君山公安分局林角佬派出所處警情況說明、報警案件登記表，擬證明原告有非法營運的事實；4．幸福商務車隊的廣告、君山區錢糧湖汽運公司周理平2016年8月25日電話舉報案件登記表、錢糧湖汽運公司2016年8月26日《關于嚴厲打擊”黑車”的請求報告》、華泰公司和錢糧湖汽運公司全線車主聯名舉報《關于請求終止岳陽至注滋口商務車隊的非法運營車的報告》，擬證明華泰公司與錢糧湖汽運公司反映注滋口商務車隊，通過0730－8340005、834×××3電話招攬岳陽至注滋口客源，擾亂客運市場，要求君山運管所依法打擊。

經庭審質證，原告李俊杰及委托代理人對被告所提交證據發表質證意見如下：對證據組1無異議；對證據組2被告單位在執法時沒有按程序審批、立案，現場筆錄系打印件，不是在現場制作的筆錄，現場照片也不能反映原告有非法營運的事實、手機截圖沒有證據證明手機的所有權人及通話祥單，不符合證據要求、行政強制措施決定書未按程序送達原告，應系事后偽造，程序嚴重違法；對證據組3詢問筆錄的證人沒有出庭接受質證，其證言的真實性存疑，不應采信；對證據組4無證據證明原告與廣告中的電話號碼有通話記錄，也與本案的事實沒有關聯性，不應采信。

本院對上述證據認證如下：

對證據組1，證明原、被告行政主體和行政相對人身份地位，該組證據具有真實性關聯性合法性，對其證明效力本院予以確認；對證據組2，證明被告辦案程序，對該組證據，原告提出系事后制作、沒有當場送達文書的異議，經查，證人劉某的《情況說明》中證明：”當日運管所的人在捉車，一輛紅色的江淮牌小越野車不聽運管所工作人員攔車指令，加速往前沖，運管所人員開著執法車追趕，在君山紙箱廠巷子里面逼停該車。運管所的人將司機和乘客分開問話，說司機收錢拉客，違反道路運輸方面的法律規定，要扣押車輛，要求司機將車開到被告單位辦扣車手續，配合調查。司機和運管所的人員相互爭吵，兩方都打了報警電話，警察來了，那個司機還說要開車撞人，反正不肯接受處理”。有派出所處警情況說明、報警案件登記表證明，因原告拒不配合。在行政強制措施決定書、現場筆錄上辦案人員注明原告拒不配合簽收能與其他證據相互印證，符合當時情形。原告關于該決定系事后制作的訴辯意見，沒有證據證明，故本院不予采信。該組證據具有真實性、關聯性、合法性，對其證明效力本院予以確認；對證據組3證人的證言，情況說明，手機截圖的異議，證人的證言證明通過幸福商務車隊的約車名片、張某手機通話截圖，從約車、坐車、談價經過能相互印證，證人之間的證言相互吻合，反映案件的真實情況，證據形式合法，與本案有關聯，本院對其證明效力予以確認；對證據組4第三人投訴存在幸福商務車隊通過約車電話號碼進行非法運營，但不能證明原告有非法營運事實，與本案無直接關聯，該組證據本院不予采信。但該組證據證明有群眾反映有黑車從華容縣注滋口非法載客至岳陽市區。

對原告所提供證據的認定：

對原告所提供其他證據與被告所提供證據相一致的，本院已做了認證，在此不再復述。

原告對被告扣押其車輛造成的損失，在起訴至開庭時未舉證，在庭后，原告向本院提交了其與岳陽市順興汽車租賃有限公司的租賃合同復印件一份，發票二張，金額分別為9975元、1200元。造成原告租車損失57天，350元/天，共計19950元。因被告保管車輛不善，導致車輛維修損失1200元。合計21150元。此證據已超過舉證期限，且與其在訴狀中要求賠償額不符，本院依法不予采信。

經審理查明，2016年9月14日上午，案外人談某、張某通過戶外廣告約車電話（與幸福商務車隊名片電話一致）834×××3叫車．隨后原告李俊杰通過手機137××××0007與案外人取得聯系，雙方電話約定按照車費為35元/人，將其從華容縣注市鎮注市街載至岳陽市區，到目的地付款。原告李俊杰駕駛湘Ｆ×××××小轎車，從華容注市街陸續將乘客談某、張某等四名乘客接上車前往岳陽市區。行至岳陽市君山區景明路地段時，被告執法人員羅軍、程永紅等5人將原告查獲。被告工作人員要求原告配合調查，原告不予配合，并與被告執法人員發生爭執，報警稱有人搶奪車輛。公安民警到場后，發現系被告執法人員查處涉嫌非法營運的執法行為，遂對原告進行勸解、教育，要求其配合執法人員執法。被告工作人員當場開展執法調查，進行現場、車輛、人員等拍照，制作現場執法筆錄，詢問調查該車乘客談某、張某。談某、張某均證明與原告約車、談價、上車的經過。張某還提供了手機當日上午與原告的通話截圖。由此被告工作人員經與單位領導匯報并經其批準，認定原告行為涉嫌非法營運，為保存證據，被告決定采取證據登記保存措施，并將湘君運管登記決定［2016］號《證據登記保存決定書》送達原告簽收，遭原告拒絕。現場執法人員再次經批準，現場制作并送達湘君運管措施決定［2016］4號《君山區道路運輸管理所行政強制措施決定書》，決定扣押原告非法營運車，遭原告拒絕。被告隨后邀請在場目擊證人劉某作了簡單問話，并由劉某親自書寫了《情況說明》。證明當日被告執法人員送達法律文書被拒絕并將車拖回被告單位，作出了執法現場筆錄等相關情況。同時被告執法人員羅軍、程永紅簽注原告拒不配合調查和文書簽收情況的注解說明。2016年9月20日，原告前往被告單位要車，被告再次向原告送達《證據登記保存決定書》以及《君山區道路運輸管理所行政強制措施決定書》，原告仍不簽收。2016年9月22日，原告在委托代理人陪同下前往被告處，要求被告立即返還被扣押的車輛，遭到被告拒絕。被告第三次向其送達了湘君運管措決［2016］4號行政強制措施決定書，原告于當日簽收。2016年9月29日，原告向本院提起行政訴訟。

本院認為，原、被告爭論的焦點是：一、原告是否有非法營運的事實；二、被告辦案程序是否違法。三、被告作出湘君運管登記決定［2016］號《證據登記保存決定書》是否合法。

一、原告是否有非法營運的事實；被告在執法過程中，發現原告在未取得道路運輸經營許可的情況下，私自載客，有證人談某、張某、劉某的證言、手機截圖、現場照片、證明原告有非法進行旅客運輸，事實清楚、證據確實，本院據此認定原告非法營運成立。原告辯稱是幫朋友帶客回岳陽的事實不予采信；

二、被告辦案程序是否違法。

被告在辦理此案過程中，基本上按《中華人民共和國行政強制法》第十八條規定，履行了相關程序。被告采取行政強制措施前向行政機關負責人報告并批準、現場執法由兩名執法人員實施、在執法過程中出示了執法證件、原告在執法現場、告知了事實理由權利和救濟途徑、聽取了原告關于其為熟人順風送客的申辯、制作了現場筆錄并對原告拒絕配合進行了注明、對現場在場知情人做了詢問調查。雖然被告在現場筆錄的制作、決定書的送達上有一定的瑕疵，有待在今后的工作中進一步提高執法水平，但對處理結果不造成影響。原告關于未按《湖南省道路運輸條例》第四十四條第二款的規定二十日內處理完畢，屬于超期執法的意見，是對該條文的錯誤理解（該條文是指相對人如果在二十日內不能提供有效營運證，行政機關即可據此認定其非法營運事實的成立）。故對原告該訴辯意見，本院不予采信。本院據此認定被告行政行為程序合法，原告關于被告程序違法的訴辯意見，本院不予支持。

三、被告作出湘君運管登記決定［2016］號《證據登記保存決定書》是否合法。被告依據相關法律扣押原告非法營運車輛，只應向其出具扣押清單即可。但被告錯誤適用證據保存，依據《中華人民共和國行政處罰法》第三十七條第二款規定：”行政機關在收集證據時，可以采取抽樣取證的方法；在證據可能滅失或者以后難以取得的情況下，經行政機關負責人批準，可以先行登記保存，并應當在七日內及時作出處理決定，在此期間，當事人或者有關人員不得銷毀或者轉移證據。”只有在證據有可能滅失或難以取得的情況下，行政機關才有權采取證據保存措施。很顯然，原告車輛不屬于此種情況，被告該行為違法，依法應予撤銷。

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判決

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綜上所述，本院認為：根據《中華人民共和國道路運輸條例》第六十二條、《中華人民共和國行政強制法》第九條、第二十二條的規定，被告具有道路運輸管理職權其行政主體資格適格。被告依據其現場查獲的證據認定原告非法營運，事實清楚，證據確實，被告依據《中華人民共和國道路運輸條例》第十條、第六十二條、《中華人民共和國行政強制法》第二十四條之規定對原告作出暫扣湘Ｆ×××××小轎車的行政強制措施，適用法律正確。原告要求被告賠償扣車期間的經濟損失的訴訟請求，無事實和法律依據，本院不予支持。被告作出的岳湘君運管措施決定（2016）第4號行政強制措施決定書，認定事實清楚，證據確實充分，適用法律正確，程序合法，原告關于被告該行政行為違法并請求予以撤銷，并賠償原告經濟損失的訴求，沒有法律和事實依據，本院不予支持。被告錯誤適用法律，做出湘君運管登記決定［2016］號《證據登記保存決定書》，依法應予撤銷。但被告該行為并未造成原告任何損失，原告要求被告賠償扣車期間的經濟損失的訴訟請求，無事實和法律依據，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決如下：

撤銷被告岳陽市君山區道路運輸管理所湘君運管登記決定［2016］號《證據登記保存決定書》；

駁回原告李俊杰其訴訟請求。

本案受理費50元，由原告李俊杰負擔30元，由被告岳陽市君山區道路運輸管理所負擔20元。

如不服本判決，可在判決書送達之日起十五日內，向本院遞交上訴狀，并按對方當事人的人數提出副本，上訴于湖南省岳陽市中級人民法院。

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二審裁定

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湖南省岳陽市中級人民法院（2017）湘06行終18號

本院認為，原審判決認定的基本事實不清。據此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（三）項之規定，裁定如下：

一、撤銷湖南省岳陽市君山區人民法院（2016）湘0611行初12號行政判決；

二、發回湖南省岳陽市君山區人民法院重審。

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再審判決

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湖南省岳陽市君山區人民法院（2017）湘0611行初2號

本院認為，本案爭議的焦點是：一、原告是否有非法營運的行為；二、被告作出的湘君運管登記決定［2016]號證據登記保存決定書、湘君運管措施決定［2016］4號行政強制措施決定書、湘君運管延長扣押[2016]2號延長扣押期限決定書、湘君運管處罰決定[2016]8號行政處罰決定書是否合法；三、原告因該次行政行為遭受的損失是否需要被告賠償，賠償數額是多少。

關于焦點一，被告在執法過程中，發現原告在未取得道路運輸經營許可的情況下，私自載客，有證人談某、張某、劉某的證言、證人手機截圖、現場照片等證據能相互印證原告有非法進行旅客運輸的行為，屬于非法營運。原告辯稱幫朋友帶客回岳陽的理由應不予采納。

關于焦點二：1.從實體方面來看，因原告李俊杰未取得道路運輸經營許可擅自從事道路旅客運輸經營，君山運管所依據《中華人民共和國行政強制法》之規定作出行政強制措施決定書，因原告李俊杰不配合調查，導致案情復雜，君山運管所依照《中華人民共和國行政強制法》之規定作出延長扣押期限決定書，并依據《中華人民共和國道路運輸條例》第十條、第六十三條和《君山區道路運輸行政處罰裁量權基準》第1序號第1違法行為階次之規定，作出行政處罰決定書，均符合法律規定。因原告李俊杰屬于非法營運，被告在作出行政強制措施決定書時只須向其出具扣押清單，但被告君山運管所依據《中華人民共和國行政處罰法》第三十七條第二款“行政機關在收集證據時，可以采取抽樣取證的方法；在證據可能滅失或者以后難以取得的情況下，經行政機關負責人批準，可以先行登記保存，并應當在七日內及時作出處理決定，在此期間，當事人或者有關人員不得銷毀或者轉移證據。”之規定，作出證據登記決定書的行為屬于重復執法，依法應予撤銷。

2.從程序方面來看，被告在辦理原告李俊杰非法營運過程中，現場有兩名執法人員，出示了執法證件，執法人員聽取了原告關于其為熟人順風送客的申辯理由，對相關人員制作了現場筆錄并對原告拒絕配合調查進行了注明，對現場在場知情人做了詢問調查，原告在執法現場被告知了事實理由、權利和救濟途徑，采取行政強制措施前向行政機關負責人報告并經批準，案情復雜時經集體研究討論，上述行為基本上符合《中華人民共和國行政強制法》第十八條之規定，依法按程序進行了執法。雖然被告執法人員在現場筆錄的制作、決定書的送達上有一定瑕疵，有待在今后的工作中進一步提高執法水平，但對處理結果不造成影響。原告還提出未按《湖南省道路運輸條例》第四十四條第二款的規定二十日內處理完畢，屬于超期執法的意見。經查，該條文是指相對人如果在二十日內不能提供有效營運證，行政機關即可據此認定其非法營運事實的成立，但并不表示行政機關必須在二十日內作出相應行政處罰，原告對該條文的解讀存在偏差，故對原告的該項意見，應不予采納。

關于焦點三，因原告確實存在非法營運的事實，被告依法暫扣并延長扣押期限，符合法律規定，該行政行為雖造成原告一定的損失，但損失的產生與被告的行政行為不具有法律上的因果關系，原告請求賠償損失的依據不足，被告不應承擔賠償責任。

綜上所述，根據《中華人民共和國道路運輸條例》第六十二條、《中華人民共和國行政強制法》第九條、第二十二條的規定，被告具有道路運輸管理職權，行政主體資格適格。被告依據其現場查獲的證據依法認定原告非法營運的事實清楚，證據確實，被告依據《中華人民共和國道路運輸條例》第十條、第六十二條、《中華人民共和國行政強制法》第二十四條之規定，對原告作出暫扣湘Ｆ×××××小轎車的行政強制措施的具體行政行為合法。被告作出的岳湘君運管措施決定（2016）第4號行政強制措施決定書、湘君運管延長扣押[2016]2號延長扣押期限決定書和湘君運管處罰決定[2016]8號行政處罰決定書，認定事實清楚，證據確實充分，適用法律正確，程序合法，原告提出被告的行政行為違法，請求予以撤銷并賠償經濟損失的訴求，沒有法律和事實依據，本院不予支持。被告錯誤適用法律，做出湘君運管登記決定［2016］號《證據登記保存決定書》，依法應予撤銷，但該行為對原告并未造成任何損失，原告要求賠償扣車期間的經濟損失的訴訟請求應不予支持。據此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條、第七十條之規定，判決如下：

撤銷被告岳陽市君山區道路運輸管理所湘君運管登記決定［2016］號證據登記保存決定書；

駁回原告李俊杰的其他訴訟請求。

本案受理費50元，由原告李俊杰負擔30元，由被告岳陽市君山區道路運輸管理所負擔20元。

如不服本判決，可在判決書送達之日起十五日內，向本院遞交上訴狀，并按對方當事人的人數提出副本，上訴于湖南省岳陽市中級人民法院。

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【思考與啟發】

一、《行政強制法》

第十八條　行政機關實施行政強制措施應當遵守下列規定：
????（一）實施前須向行政機關負責人報告并經批準；
????（二）由兩名以上行政執法人員實施；
????（三）出示執法身份證件；
????（四）通知當事人到場；
????（五）當場告知當事人采取行政強制措施的理由、依據以及當事人依法享有的權利、救濟途徑；
????（六）聽取當事人的陳述和申辯；
????（七）制作現場筆錄；
????（八）現場筆錄由當事人和行政執法人員簽名或者蓋章，當事人拒絕的，在筆錄中予以注明；
????（九）當事人不到場的，邀請見證人到場，由見證人和行政執法人員在現場筆錄上簽名或者蓋章；
????（十）法律、法規規定的其他程序。

二、《中華人民共和國道路運輸條例》

第六十二條　道路運輸管理機構的工作人員在實施道路運輸監督檢查過程中，對沒有車輛營運證又無法當場提供其他有效證明的車輛予以暫扣的，應當妥善保管，不得使用，不得收取或者變相收取保管費用。

三、《行政處罰法》

第三十七條?行政機關在調查或者進行檢查時，執法人員不得少于兩人，并應當向當事人或者有關人員出示證件。當事人或者有關人員應當如實回答詢問，并協助調查或者檢查，不得阻撓。詢問或者檢查應當制作筆錄。

行政機關在收集證據時，可以采取抽樣取證的方法；在證據可能滅失或者以后難以取得的情況下，經行政機關負責人批準，可以先行登記保存，并應當在七日內及時作出處理決定，在此期間，當事人或者有關人員不得銷毀或者轉移證據。

執法人員與當事人有直接利害關系的，應當回避。

四、本案中，被告在執法過程中，發現原告在未取得道路運輸經營許可的情況下，私自載客，有證人談某、張某、劉某的證言、證人手機截圖、現場照片等證據能相互印證原告有非法進行旅客運輸的行為，事實清楚、證據確鑿，不存在“證據有可能滅失或難以取得的情況”，被告采取證據登記保存措施，有悖于法。

五、對沒有車輛營運證又無法當場提供其他有效證明的車輛，可以依法暫扣，被告未使用強制措施，而是使用證據登記保存，且登記保存的起始時間在保存車輛之后，程序錯誤。

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